[11.12.06]

Автор дня - Василий Стоякин, директор Центра политического маркетинга

1 декабря В. Ющенко дал интервью ВВС, в котором, в частности, затронул тему политреформы и идеального конституционного устройства. Вообще-то, по поводу отношения Президента и Конституции написано много, но это интервью стало (для меня, по крайней мере) настоящим откровением.

1. Ющенко констатировал, что статус Президента в отношениях с парламентом повысился, поскольку ему было предоставлено право роспуска ВР. Кроме того, Президент имеет право назначать глав местных администраций и право вето. По его мнению, тут «достигнут оптимизованный баланс».

Странное, скажем прямо, мнение Президента о балансе и об отношениях с парламентом. Мне, наоборот, кажется, что полномочия Президента в этих пунктах неоправданно расширены (и, в основном, в последний момент согласования позиций в 2004 году).

Во-первых, право вето, безусловно, вещь нужная, но Украина, кажется, единственная европейская страна, где для его преодоления требуется 2/3 голосов от конституционного состава. Как правило, нормы более мягкие – большинство от кворума или большинство от конституционного состава…

Правда, надо отдавать себе отчет в том, что и смысл права вето у нас и в Европе несколько разный: в Европе это, действительно, предложение доработать закон; у нас же – способ контроля Президента над парламентом. Недаром, кстати, Венецианская комиссия (на выводы которой во времена обсуждения реформы было принято ссылаться у «нашеукраинцев») рекомендовала пересмотреть этот пункт президентских полномочий.

Во-вторых, назначение Президентом глав местных администраций вообще не нужно, поскольку оно разрушает вертикаль исполнительной власти. Это особенно наглядно показала неприятная история с Н. Гаркавой, вся вина которой (достаточная для мордобоя со стороны ответственных работников Секретариата) состояла в том, что Кабмин продлил ее полномочия, не дожидаясь разрешения Президента…

Прав, видимо, Виктор Янукович, когда предлагал внести такие изменения в закон о местном самоуправлении, который бы вообще эту вертикаль ликвидировал, передав исполнительные функции органам местного самоуправления, а за администрациями оставил бы только контрольные функции. Заранее предвидя возражения со стороны Виктора Андреевича напомню – такая же норма содержалась в проекте административно-территориальной реформы, которую готовил его «любый друг» Роман Бессмертный…

Есть тут и еще один аспект – назначение глав администраций никогда и никаким боком не входило в функции Верховной Рады, поэтому непонятно, почему, собственно, Президент полагает эту норму элементом отношений с парламентом? Впрочем, это не единственный момент, где он все и вся путает…

2. Поскольку Президент лишен права назначать министров, руководителей центральных органов исполнительной власти и правоохранительных органов, «изменения в Конституцию, в сущности, ведут к узурпации власти» правительством.

Это тот самый случай путаницы, о которой говорилось выше. Если Президенту не нравится, что он не может назначать министров, то это проблемы в отношениях с парламентом (который их назначает и снимает), а не с правительством.

Что же касается возможности «узурпации власти» правительством, то с той же точки зрения можно говорить об «узурпации власти» ЖЭКами, поскольку дворников тоже не Президент назначает… На случай «узурпации» есть парламент со своей контрольной функцией и сам Президент, имеющий, кстати, право отменять акты Кабмина. И если В.А. Ющенко считает, что Кабмин неким образом «узурпирует власть», но сделать ничего не может, то проблема, как представляется, не в конституционной процедуре назначения министров, а в уровне компетентности Президента и его аппарата.

С содержательной же точки зрения представляется очевидным, что Президент хочет иметь полный контроль над системой исполнительной власти – в соответствии с прежней Конституцией 1996 года. Т.е., он, по сути, возвращается к своей идее времен борьбы против политреформы: правительство должно формироваться Президентом, если он захочет – в соответствии с результатами выборов.

Ющенко, кстати, повторил эту идею в этом году, когда говорил о необходимости назначать глав ОГА в соответствии с результатами выборов и, в некоторых случаях, даже исполнил это обещание. Но, вот беда, не признает он никакого правового регулирования этой сферы, потому те главы администраций, которые должны быть сняты по результатам голосований облсоветов, продолжают исполнять свои обязанности... Да и представителей БЮТ во главе областей я тоже, кстати, не приметил. Это подтверждает и то, что, несмотря на все разговоры о необходимости принятия закона о Кабмине, он внес свой проект только в конце этого года – когда у него возникли разногласия с правительством Януковича.

3. «Ни в одной стране нет такого, чтобы правительство располагало влиянием на орган, что контролирует через следственную функцию, в том числе и представителей исполнительной власти. Этого нельзя допускать (…) Если мы говорим о министерстве внутренних дел, которое имеет военные подразделы, здесь возникает два знака вопроса. Могут ли под управлением правительства находиться военные подразделения, вооруженные люди?».

Тут вообще все поставлено на голову. Трудно себе представить страну, в которой бы МВД, как «контролирующая» структура, не входило в состав правительства. Впрочем, можно с ним отчасти согласиться, если понимать, что в Европе МВД, как правило, гражданская, а не военизированная структура. Однако, Ющенко ничего не сделал для реформирования МВД в духе европейских традиций.

Ющенко также недоволен нормами Конституции, по которым кадровые полномочия при назначении и смещении глав МВД и Генпрокуратуры принадлежат парламенту, а не правительству. Он считает, что все военизированные формирования должны быть подчинены Президенту. Что тоже, скажем прямо, не соответствует европейской традиции. Если уж на то пошло, то Президент, как верховный главнокомандующий, может требовать для себя полномочий управлять всеми военнообязанными вообще…

Кажется к той же сфере относятся и комментарии Р. Зварыча, который, говоря об отставке Б. Тарасюка, предложил при рассмотрении увольнения министров президентской квоты придерживаться принципа аналогии, то есть освобождать, как и назначать – по представлению Президента.

Дело тут, не только в том, что представитель Президента в парламенте не осилил статью 106 Конституции, в которой достаточно полно описаны отношения Президента с «его» министрами. Ни о какой «аналогии» речи там не идет, конечно. Кстати, раньше Ющенко говорил, что увольнять их может только сам Президент, что уже полная чепуха.

Заявления Зварыча, как представляется, обусловлены тем, что он слишком хорошо усвоил придуманные противниками реформы мифы, в частности: миф о том, что по реформе существует два правительства – назначаемое Президентом и назначаемое парламентом. Между тем, это совершенно не так. Министры назначаются и увольняются исключительно Верховной Радой, никакой «президентской квоты» попросту нет – ВР обращается к Президенту (лицу, ответственному за осуществление внешней и оборонной политики) как к «эксперту», который может предложить кандидатуры: а) достаточно профессиональные; б) в сотрудничестве с которыми он может реализовывать свои конституционные полномочия (именно в сотрудничестве с которыми – а не в руководстве над которыми!); в) которые могут получить (и сохранить) поддержку в парламенте.

Впрочем, Президент в этом вопросе последователен. Раньше он считал реформу неприемлемой, поскольку правительство «расколото», сейчас он считает также и требует вернуть все правительство под его руководство. Анекдот состоит в том, что он обращается к отсутствующей в Конституции норме, что и было ему продемонстрировано парламентом…

4. По мнению Президента, есть два варианта проведения реформы. Один – конфронтационный, «когда народные депутаты определенных политических сил будут добиваться упразднения политической реформы». Второй – формирование конституционной комиссии. «Если это не происходит, у Президента остается только вариант через референдум, собрав соответствующие голоса, предложить новый текст Конституции».

Идея принимать новую Конституцию референдумом, приятно контрастирует с точкой зрения Зварыча, который утверждает, что «рассматривается возможность и целесообразность одобрения таких изменений (выделение мое – ВСт.) в Конституцию путем проведения всеукраинского референдума, который (…) не будет требовать отдельного рассмотрения» в парламенте. Ну не знает Зварыч о существовании XIII раздела Конституции, определяющего порядок внесения изменений.

Другое дело, что не совсем понятно, в какой способ будет остановлено действие нынешней Конституции. Не президентским же указом? Хотя с Ющенко станется… И, главное, кто будет претворять в жизнь результаты референдума (требующие обязательного утверждения парламентом) – уж не Юра ли Луценко во главе сводного батальона владельцев наградных пистолетов с глушителем?

Ох, темнит что-то Виктор Андреевич – нет, чтобы прямо сказать: если парламент не согласится с возвращением мне полномочий, я устрою переворот. А то философию развел – подписи там, референдум. Какой-такой референдум по Конституции, если он же сам говорит, что референдум по НАТО проводить нельзя, потому что люди, видите ли, недостаточно информированы? А о конституционных новациях Президента, получается, информированы хорошо?

Впрочем, еще до того, как зашел разговор о референдуме по народной инициативе, не оставляло меня чувство дежа вю – где-то я видел все эти идеи… Но упоминание о референдуме все поставило на места. Все эти идеи вместе мы видели именно во время единственного в истории Украины референдума «по народной инициативе» – в 2000 году.

Тогда Конституция должна была выглядеть примерно так:

• Президент полностью контролирует правительство (по Конституции 1996 года, которую, в этой части, хотел бы восстановить и Ющенко).

• Если Президент не контролирует парламент – он его разгоняет (Ющенко считает это позитивным моментом, но сейчас-то это плата за расширение кадровых полномочий Рады…).

• Если разгонять не хочется, можно принимать законы референдумом (идея принять референдумом, без участия парламента, Конституцию – из этой же сферы).

• Позиция в отношении депутатской неприкосновенности не освещалась, но она и так известна – Президент против (это на случай, если парламент мешает проводить реформы, но разгонять его или проводить нужные законы референдумом – лень).

Не хватает, кажется, только бикамерализма и уменьшения количества депутатов. Однако, эти нормы можно ввернуть в текст в процессе подготовки окончательного документа. Тем более, что и названия палат уже есть – палата «любих друзів» и палата «моєї нації»…

Уровень же демократичности этой системы определяется исключительно «моральностью» Президента. И то правда – «моральность» Президента проверить (вернее – поверить в нее) можно, а вот «моральность» 450-ти (или, даже, 300) депутатов – вряд ли. Кстати, один из шуточных проектов реформирования Конституции предлагал первую статью переформулировать таким образом: «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Гарантом цих державних чеснот є Президент України Віктор Андрійович Ющенко».

В заключение хотелось бы отметить, что Л. Кучме для того, чтобы подойти к идее реформы 2000 года потребовалось почти шесть лет президентства. В. Ющенко одолел этот путь менее чем за два года.