13.10.03
М. Погребинский, А. Толпыго

М. Погребинский, А. Толпыго

Вот уже год идет политическая реформа. За это время было представлено несколько ее проектов, но сейчас можно думать, что рубикон перейден: проект реформы, выработанный в ходе консультаций между различными политическими силами (главным образом центристами и левыми) внесен в парламент (4 сентября) и поддержан 292 депутатами, то есть - почти что собрано необходимое конституционное большинство. Через две недели был внесен также несколько измененный проект. Он совпадает с "проектом 292-х" во всем, кроме переходных положений; согласно новому проекту, выборы президента должны быть проведены нынешним составом парламента уже в 2004 году (а не новым составом, в 2006-м, как предусматривает "проект-292").

Часто приходится в связи с ходом реформы слышать вопросы. Их риторически ставит оппозиция; их задают иностранные дипломаты и наблюдатели; но нередко их задают и сами украинцы.

Попытаемся ответить на некоторые из них.

1. Начнем с самого главного. Действительно ли есть необходимость в проведении реформы? В самом ли деле народ так заинтересован в том, чтобы правительство формировалось парламентом, а не президентом?

Можно просто сослаться на европейскую практику; по всей Европе власть принадлежит либо только парламенту (чисто парламентская форма, как, например, в Англии), либо делится между парламентом и президентом, но с перевесом в пользу парламента (парламентско-президентская форма, которую и предлагает реформа). Однако этот аргумент, конечно, недостаточен; нельзя же утверждать, что всё, что есть в Европе - хорошо только потому, что оно европейское.

На самом деле смысл реформы в том, чтобы создать ответственное правительство. Правительство должно быть ответственным перед парламентом потому, что другой системы ответственности правительства пока что никто не придумал. А ответственность перед парламентом состоит в следующем: парламентское большинство формирует правительство, поддерживает его (то есть голосует за представленные Кабинетом законы), и может, отказав ему в поддержке, вынудить правительство уйти в отставку.

Сказанное означает также и другое: реформа позволит, наконец, четко разделить парламент на большинство (которое находится у власти) и оппозицию (которая находится в меньшинстве, критикует власть и предлагает свои альтернативные пути решения проблем).

В данный момент такого разделения нет. Многие политики - и в нынешнем парламенте, и в двух предыдущих - то голосовали за утверждение правительства, за доверие его программе, - то заявляли, что они находятся в оппозиции. "Зачем?" - спросит кто-нибудь. Причина проста. Быть в большинстве, иметь право формировать правительство, конечно, есть желанная цель для каждого политика. Но и быть в оппозиции - тоже имеет свои преимущества. Оппозиционер не несет ответственности. Если правительство сделало какие-то ошибки - он первый скажет: "Я предупреждал! Надо было делать совсем иначе!" Если правительство имеет успехи - оппозиционер всегда скажет, что если бы послушались его советов, то результат был бы еще лучше.

Все это - вещь нормальная. Ненормально лишь то, что одни и те же люди находятся, так сказать, в большинстве и в оппозиции одновременно.

В Украине основными проблемами по-прежнему остаются бедность населения, явная и скрытая безработица, низкая оплата труда, очень низкие пенсии, кризис системы здравоохранения, коррупция в образовании и многие другие. Все политические партии признают важность эффективной борьбы с этими бедами, но впечатляющих успехов пока достичь не удалось.

Уверены - без введения принципа ответственности власти перед обществом ситуацию нам изменить не удастся. Украине необходима политическая реформа, предусматривающая формирование правительства Верховной Радой по итогам парламентских выборов, проведенных по новому избирательному закону, более точно отражающему политические ориентации избирателей.

Нынешнее правительство можно рассматривать как прообраз такого коалиционного правительства, но с весьма существенным ограничением: его ответственность перед парламентским большинством опосредована очень большим потенциальным влиянием президента как на правительство, так и на само парламентское большинство. И тот факт, что президент добровольно отказался от применения своего конституционного права в любой момент без консультаций с большинством отправить в отставку не только любого министра, но и премьера, не отменяет этого права у президента, о чём не могут не помнить члены правительства.

2. Второе. Проект реформы есть многостраничный документ. Неужели всё в нем равно важно? Какие именно позиции реформы являются основными, какие второстепенными?

Разумеется, в проекте есть основные позиции, без которых реформа просто-напросто не имеет смысла - и есть позиции второстепенные, а также те, которые являются плодом компромисса (искусство политики заключается именно в том, чтобы достигать компромисса всюду, где это не противоречит основным целям).

В данном случае основные цели реформы - это:

• Переход ответственности за формирование правительства от президента к парламенту; правительство формируется партией, получившей большинство голосов, либо (что в наших условиях более вероятно) коалицией партий, получивших в совокупности большинство в парламенте; роль президента в формировании правительства и всей вертикали исполнительной власти резко уменьшается (согласно проекту - за ним сохраняется право влиять на назначение министра иностранных дел, обороны и Главы СБУ)
• Для сохранения равновесия между ветвями власти, и с тем, чтобы избежать "парламентской чехарды", что нередко бывает в парламентских республиках, президенту предоставляется право роспуска парламента, если в парламенте не удаётся сформировать большинство, назначить правительство
• выборы в ВР следующего созыва проводятся на основе пропорциональной системы, с тем, чтобы решающую роль в выборах (и, следовательно, в парламенте) играли политические партии.

Все эти положения направлены на то, чтобы

• создать сбалансированную систему отношений между основными субъектами власти (президентом, парламентом, правительством; исполнительной властью на местах). Роль суда, несомненно, также очень важна, но этот вопрос реформа практически не затрагивает, хотя и открывает путь для утверждения независимости судебной власти, как открывает - тема отдельного разговора;
• создать структурированный парламент, в котором представлены политические партии, которые и предлагают конкурирующие между собой программы развития общества
• установить, на ком именно лежит ответственность за работу правительства (на парламентском большинстве, которое его формирует), с тем, чтобы избиратели могли в зависимости от результатов либо поддержать те же партии на следующих выборах, либо отдать предпочтение оппозиции, которая также партийно структурирована, и способна выдвинуть альтернативную программу;

Наряду с этим такие вопросы, как

- избрание президента парламентом или народом,

- императивный мандат депутата, то есть обязанность депутата голосовать в соответствии с решениями фракции, под страхом быть исключенным не только из фракции (что, само собой разумеется, право фракции), но и из парламента,

- сроки избрания нового президента,

- точная формула нового избирательного закона (в частности, будет ли он на 100% пропорциональным, или же будет принята, скажем, формула 75% на 25%, т.н. региональные списки и т.п.)

и ряд других являются спорными. В этих вопросах консенсус ещё не достигнут и возможны компромиссы того или иного рода.

3. Нередко задают и такой вопрос. Почему именно сейчас?

Иными словами: если конституция плоха, то почему нельзя было сразу принять хорошую? А если какие-то недостатки обнаружились, то почему их надо исправлять сейчас; почему нельзя (как настаивает оппозиция) отложить реформу до избрания нового президента и нового состава парламента?

Ответ прост. Недостаточно, чтобы какая-то реформа способствовала улучшению политической системы; надо еще, чтобы ее проведение совпало с интересами политиков.

В частности, нельзя сомневаться в том, что президент, избранный в 2004 году - вне зависимости от того, какая у него будет фамилия - не склонен будет сам, добровольно ограничить свои полномочия. Ожидать от него такого - значит, слишком много требовать от человека. Вообще надо заметить, что люди - не ангелы, и конституция, рассчитанная на ангелов, работать бы никогда не смогла. Как говорил когда-то Паскаль, "человек не ангел и не зверь, и мир, к несчастью, устроен так, что те, кто собираются сделать из него ангела - превращаются его в зверя"; советский период нашей истории весьма убедительно это доказал.

В данный момент проведение реформы более или менее совпадает с интересами большинства политических сил, и это позволяет ее провести. Рассчитывать на то, что после выборов нынешний консенсус в пользу реформы сохранится - по меньшей мере наивно.

4. Какой смысл увеличивать роль политических партий, когда настоящих партий-то у нас нет, а вместо партий - либо чисто популистские структуры, либо, партии - "бизнес-проекты"?

И здесь отвечу: политики не могут искать идеального положения вещей, они должны мириться с тем, что есть. Предложение "сначала дождемся, чтобы у нас возникли сильные партии, а тогда уже передадим им власть" равнозначно известному предложению сначала подождать, пока спортсмены научатся прыгать с вышки, а уж потом запустить в бассейн воду.

К этому примыкает и ещё один вопрос: почему речь идёт о политической реформе, хотя на самом деле рассматривается только частный вопрос о перераспределении полномочий между ветвями власти. Где гарантии свободы слова, независимости судебной власти, местного самоуправления и т.д. и т.п. - ведь без всего этого нельзя говорить о системной политической реформе.

Верно - о системной политической реформе говорить нельзя! Но никакая демократическая реформа политической системы (или какого-то аспекта этой системы) не может быть проведена до тех пор, пока мы не уйдём от постсоветского принципа безответственности исполнительной власти, от сосредоточения в одних руках необъятного (конституционно закреплённого) объёма полномочий. Для реализации любой реформы нужен ответственный перед обществом субъект её проведения. Нет такого субъекта - реформа будет провалена. Так, в частности, произошло с попытками проведения чрезвычайно нужных стране реформ, например, административной реформы.

Так что, давайте действовать последовательно. Вначале, реализовав реформу и проведя парламентские выборы по новому закону, создадим субъект (коалиционное правительство победивших партий), который и возьмёт на себя ответственность за дальнейшее проведение демократических реформ.

И, наконец, последний вопрос. Удастся ли эту реформу провести?

На этот вопрос мы получим ответ довольно скоро. Дело в том, что практически реформа может быть проведена только в течение ближайших 4-5 месяцев; позже все политики, вне сомнений, будут слишком поглощены избирательной кампанией 2004 года, а надеяться на проведение реформы после президентских выборов, как уже говорилось, просто - несерьёзно.

Но в данный момент реформа, которая имеет поддержку президента, значительного большинства парламента и общества - имеет хороший шанс на успех.